中國推出領導幹部自然資源資產離任審計方案並終身究責，全球先進做法

華西都市報-20150702

一則不起眼的大陸新聞，台灣沒有媒體關注，但我覺得這是大魄力且全球最先進的決策，我們可以拭目以待，大陸是否就此真的不以GDP作為政績的唯一標準？ 

中國自鄧小平「改革開放」施政以來，經濟突飛猛進，國力已非吳下阿蒙，如今以大國之姿與美國競逐國際領導地位，但30多年來，有錢有勢的代價卻是犧牲土地、破壞環境、耗損生態換來的，長遠看其實是得不償失的。

幸好現在的領導人習近平有自覺、有遠見、也有魄力，繼打貪抓腐整飭官箴之後，在2015年7月1日推出「深化生態文明體制改革」手段，將各級官員施政成效與生態環境的好壞綁在一起，不能為了追求GDP的成長而讓野外生靈塗炭、國土滿目瘡痍。其中《領導幹部自然資源資產離任審計試點方案》與《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》真是一絕，不僅官員在任時要負起生態環境維護的責任，卸任時要被審計，而責任則是終身追究，不是已經升官、離職或退休就沒事的，這開全球環境治理首例，雖是試行，希望很快普遍實施。不過我也好奇，審計與究責的標準是什麼？也希望很快可以看到。

回頭看看台灣，何時才會有這樣大魄力的決策？何時才能讓那些不顧環境只想賺錢的政客有所警惕並終身究責？

新華網在2015年7月5日時政專論，對這次習總書記的再一波「新政」有一番剖析，也可以感受中共中央確實有心要矯正以往偏頗的經濟發展策略，謀求永續發展之途，讓關心環境問題如我的人，寄予厚望。以下是該篇專論，請參考。

新華視点：深改小组四份文件聚焦生態建設透露哪些新信号？

2015年07月05日 18:40:28  

來源：新華網   https://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/05/c_1115820327.htm

     新華網北京７月５日電（記者翟永冠、崔靜、陳弘毅、楊維漢）中央全面深化改革領導小組第十四次會議日前審議通過了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境監測網路建設方案》《關於開展領導幹部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等檔，引起社會的廣泛關注和熱烈討論。

　　有幹部和專家表示，四份檔從不同的層面規定了生態建設的新動向，創造性地提出“黨政同責”、領導幹部自然資源資產離任審計、損害生態環境終身追責等，表明了中央在加強生態建設方面的決心和信心，釋放出明確的政策信號和制度導向。

　　四份檔“高規格”聚焦環保問題

　　“生態建設”成為日前召開的中央全面深化改革領導小組第十四次會議的重要議題。會議強調，深化生態文明體制改革，關鍵是要發揮制度的引導、規制、激勵、約束等功能，規範各類開發、利用、保護行為，讓保護者受益、讓損害者受罰。

　　“此次中央深改組審議通過的５個檔中，有四個涉及環保。其中《環境保護督察方案（試行）》聚焦環保督察工作機制，《生態環境監測網路建設方案》為環境保護提供科學依據，《關於開展領導幹部自然資源資產離任審計的試點方案》和《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》抓住領導幹部這個關鍵環節，這意味著中央在真正落實生態文明建設融入‘五位一體’中，環保監管體制改革的大幕正式拉開。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說。

　　在國家行政學院教授汪玉凱看來，中央深改組“高規格”聚焦環保問題，“高密度”出臺政策檔，表明中央在加強生態建設方面強烈的決心和信心，尤其是抓住“關鍵環節”“關鍵人”的政策出臺，非常耐人尋味。“這次會議釋放出的信號，首先是要重視生態環境；其次是把生態政績考核納入幹部考核管理體系中去，並且逐漸健全為制度化安排。今後將通過終身追責的辦法懲處損害生態環境的幹部，威懾力不言而喻。”汪玉凱說。

　　中央黨校教授蔡志強表示，深改小組第十四次會議完整地提出了對生態文明考核評價體制，更給出了目標路徑和具體的執行方法，完善了頂層設計。“尤其是未來對於領導幹部‘生態文明’層面的考核，會逐步形成一個綜合的評價體系，理念更清晰，導向更明確，制度更完善，程式更規範，操作性也會更強。”

　　三個變化，生態文明建設“步履”更加清晰

　　伴隨著相關檔出臺，一系列前所未行的制度設計和政策做法落地，帶來環境保護監管體制新變化。專家表示，從此次深改小組會議可以看到，加強督查完善考核，抓關鍵環節關鍵人物成為以後工作重點。

　　——環境保護“黨政同責”在國家層面首次明確提出。

　　在以往，由於環保問題對政府部門進行追責的案例並不鮮見。比如在騰格裡沙漠腹地排放污水案中，國家和甘肅有關部門經調查認定，武威市委、市政府負重要領導責任，涼州區委、區政府負主要領導責任，甘肅省環保廳負重要監管責任，武威市環保局負主要監管責任，涼州區環保局負直接監管責任，有關部門對14名國家機關工作人員依法依紀追責。

　　常紀文表示，以前地方如果發生了環境事故一般會追究政府的責任，而因沒有明確的黨內法規和國家法規規定黨委在環境保護方面的具體職責，因此黨委的環保責任被虛化了，嚴重情況下也只承擔領導責任。這次在環境保護方面提“黨政同責”，在國家層面還是第一次，抓住了環境治理問題的“牛鼻子”。

　　——明確幹部責任：自然資源資產離任審計，損害生態環境終身追責

　　黨的十八大以來，關於領導幹部自然資源資產離任審計的說法屢屢出現。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，對領導幹部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制；去年７月中組部等七部門聯合印發了《黨政主要領導幹部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，提出對自然資源資產管理進行監督；審計署２０１５年重點審計項目中，也包括了自然資源資產離任審計試點等內容。

　　在地方上，試點和探索一直在進行。記者初步統計，目前已經有內蒙古、湖南、陝西、湖北、四川、廣東、福建、山東、雲南、江蘇等10個省份進行了探索試點。對審計時發現問題，各地都有對領導幹部的問責措施，比如雲南昆明東川區明確規定，審計結果報告將提交組織部，作為領導幹部業績考核和任用的主要依據，存入領導幹部個人檔案。

　　天津市環保局原總工程師、天津市政府參事包景嶺說，以往離任審計集中於經濟審計，很少涉及自然資源資產審計的內容，這次更為明確提出領導幹部自然資源資產離任審計試點，是落實黨的十八大以來有關決定的具體舉措。“今後對幹部的離任自然資源資產審計寫入審計部門的工作職責中，將形成自上而下的壓力，督促各級幹部重視生態文明建設。”

　　深改小組會議同時強調，生態環境保護要堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，明確各級領導幹部責任追究情形。對造成生態環境損害負有責任的領導幹部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。

　　汪玉凱說，中央此舉是針對具體現實問題做出的決定。近年來在一些地方個別幹部為搞政績搞形象，不顧生態環境，片面追求GDP數字增長，將資源環境“吃幹榨淨”後一走了之，這已經有不少慘痛教訓了。強調環境問題終身追責，能促進領導幹部真正負起責任。

　　——從“督企”到“督政”轉變。

　　深改小組會議指出，建立環保督察工作機制是建設生態文明的重要抓手。2014年底，環保部明確提出環境監管執法從單純的監督企業轉向監督企業和監督政府並重。此後，一系列密集的督查、約談等實踐，推動環境監管實現了從“督企”向“督政”與“督企”並重的轉變。

　　據瞭解，“督政”是環保部門依法對下級人民政府及其相關部門履行環境保護職責情況開展監督檢查，提出處理意見建議，並督促整改落實。對綜合督查發現而遲遲沒有解決的問題，通過公開約談、掛牌督辦、區域限批等手段進行處理。環保部部長陳吉甯在今年全國“兩會”上表示，２０１５年要在推動地方政府責任落實方面下大力氣，對３０％以上的市級政府開展督查，強化地方責任，解決地方政府在環保方面的“不作為”。

　　“上下貫通”，確保政策落地促進社會監督公眾參與

　　“深改小組通過的上述四份檔，完善了頂層設計，確立了一系列原則和制度安排，需要職能部門的落實，更需要領導幹部的創造性實踐。”蔡志強等專家建議，中央有所呼，地方和各部門要有所應。要確保相關方案與辦法儘快落地見成效，同時完善自上而下的壓力系統和自下而上的監督過程，確保生態文明發展觀念成為領導幹部“緊繃的弦”。

　　“首先，相關部門需要儘快出臺實施細則，比如說離任自然資源資產如何審計，審計哪些內容；追究責任也要細化，解決好落實相關規定‘最後一公里’問題。”汪玉凱說。

　　包景嶺等認為，對幹部進行自然資源資產離任審計、實施損害生態環境終身追責等做法，明確了生態建設的“底線”，完善了“自上而下”的監督考核，與此同時還應該暢通“自下而上”的管道，推進公眾參與和社會監督，促進生態建設順暢進行。

　　常紀文表示，在考核、追責等“末端”手段之外，還要加大公眾參與和社會監督等“源頭”規範，從地方科學決策，社會公眾參與決策著手，暢通專家、媒體、公眾等對環境保護進行監督評估，讓追求更好的生態環境寫入每位領導幹部的政績觀中。

20150817後記：

新華社北京8月17日電   近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，並發出通知，要求各地區各部門遵照執行。

《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》全文如下

第一條為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，加快推進生態文明建設，健全生態文明制度體係，強化黨政領導幹部生態環境和資源保護職責，根據有關黨內法規和國家法律法規，制定本辦法。

第二條本辦法適用于縣級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員，中央和國家機關有關工作部門領導成員；上列工作部門的有關機構領導人員。

第三條地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任。

中央和國家機關有關工作部門、地方各級黨委和政府的有關工作部門及其有關機構領導人員按照職責分別承擔相應責任。

第四條黨政領導幹部生態環境損害責任追究，堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則。

第五條有下列情形之一的，應當追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任：

（一）貫徹落實中央關于生態文明建設的決策部署不力，致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的；

（二）作出的決策與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背的；

（三）違反主體功能區定位或者突破資源環境生態紅線、城鎮開發邊界，不顧資源環境承載能力盲目決策造成嚴重後果的；

（四）作出的決策嚴重違反城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃的；

（五）地區和部門之間在生態環境和資源保護協作方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重後果的；

（六）本地區發生主要領導成員職責范圍內的嚴重環境污染和生態破壞事件，或者對嚴重環境污染和生態破壞（災害）事件處置不力的；

（七）對公益訴訟裁決和資源環境保護督察整改要求執行不力的；

（八）其他應當追究責任的情形。

有上述情形的，在追究相關地方黨委和政府主要領導成員責任的同時，對其他有關領導成員及相關部門領導成員依據職責分工和履職情況追究相應責任。

第六條有下列情形之一的，應當追究相關地方黨委和政府有關領導成員的責任：

（一）指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區定位或者生態環境和資源方面政策、法律法規的建設項目審批（核準）、建設或者投産（使用）的；

（二）對分管部門違反生態環境和資源方面政策、法律法規行為監管失察、制止不力甚至包庇縱容的；

（三）未正確履行職責，導致應當依法由政府責令停業、關閉的嚴重污染環境的企業事業單位或者其他生産經營者未停業、關閉的；

（四）對嚴重環境污染和生態破壞事件組織查處不力的；

（五）其他應當追究責任的情形。

第七條有下列情形之一的，應當追究政府有關工作部門領導成員的責任：

（一）制定的規定或者採取的措施與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背的；

（二）批準開發利用規劃或者進行項目審批（核準）違反生態環境和資源方面政策、法律法規的；

（三）執行生態環境和資源方面政策、法律法規不力，不按規定對執行情況進行監督檢查，或者在監督檢查中敷衍塞責的；

（四）對發現或者群眾舉報的嚴重破壞生態環境和資源的問題，不按規定查處的；

（五）不按規定報告、通報或者公開環境污染和生態破壞（災害）事件信息的；

（六）對應當移送有關機關處理的生態環境和資源方面的違紀違法案件線索不按規定移送的；

（七）其他應當追究責任的情形。

有上述情形的，在追究政府有關工作部門領導成員責任的同時，對負有責任的有關機構領導人員追究相應責任。

第八條黨政領導幹部利用職務影響，有下列情形之一的，應當追究其責任：

（一）限制、幹擾、阻礙生態環境和資源監管執法工作的；

（二）幹預司法活動，插手生態環境和資源方面具體司法案件處理的；

（三）幹預、插手建設項目，致使不符合生態環境和資源方面政策、法律法規的建設項目得以審批（核準）、建設或者投産（使用）的；

（四）指使篡改、偽造生態環境和資源方面調查和監測數據的；

（五）其他應當追究責任的情形。

第九條黨委及其組織部門在地方黨政領導班子成員選拔任用工作中，應當按規定將資源消耗、環境保護、生態效益等情況作為考核評價的重要內容，對在生態環境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的幹部不得提拔使用或者轉任重要職務。

第十條黨政領導幹部生態環境損害責任追究形式有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。

組織處理和黨紀政紀處分可以單獨使用，也可以同時使用。

追責對象涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關依法處理。

第十一條各級政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門發現有本辦法規定的追責情形的，必須按照職責依法對生態環境和資源損害問題進行調查，在根據調查結果依法作出行政處罰決定或者其他處理決定的同時，對相關黨政領導幹部應負責任和處理提出建議，按照幹部管理權限將有關材料及時移送紀檢監察機關或者組織（人事）部門。需要追究黨紀政紀責任的，由紀檢監察機關按照有關規定辦理；需要給予誡勉、責令公開道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關規定辦理。

負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織（人事）部門應當建立健全生態環境和資源損害責任追究的溝通協作機制。

司法機關在生態環境和資源損害等案件處理過程中發現有本辦法規定的追責情形的，應當向有關紀檢監察機關或者組織（人事）部門提出處理建議。

負責作出責任追究決定的機關和部門，一般應當將責任追究決定向社會公開。

第十二條實行生態環境損害責任終身追究制。對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。

第十三條政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織（人事）部門對發現本辦法規定的追責情形應當調查而未調查，應當移送而未移送，應當追責而未追責的，追究有關責任人員的責任。

第十四條受到責任追究的人員對責任追究決定不服的，可以向作出責任追究決定的機關和部門提出書面申訴。作出責任追究決定的機關和部門應當依據有關規定受理並作出處理。

申訴期間，不停止責任追究決定的執行。

第十五條受到責任追究的黨政領導幹部，取消當年年度考核評優和評選各類先進的資格。

受到調離崗位處理的，至少一年內不得提拔；單獨受到引咎辭職、責令辭職和免職處理的，至少一年內不得安排職務，至少兩年內不得擔任高于原任職務層次的職務；受到降職處理的，至少兩年內不得提升職務。同時受到黨紀政紀處分和組織處理的，按照影響期長的規定執行。

第十六條鄉（鎮、街道）黨政領導成員的生態環境損害責任追究，參照本辦法有關規定執行。

第十七條各省、自治區、直轄市黨委和政府可以依據本辦法制定實施細則。國務院負有生態環境和資源保護監管職責的部門應當制定落實本辦法的具體制度和措施。

第十八條本辦法由中央組織部、監察部負責解釋。

第十九條本辦法自2015年8月9日起施行。

延伸閱讀：

中國發布《領導幹部自然資源資產離任審計規定（試行）》

本網誌「中國大陸系列」專欄各文