政府不該以落伍法令封殺社區自主行銷與操作在地遊程

 （註：本文下方有 2019/04/12 立法委員余宛如臉書針對此事有關的最新政府訊息）

社區發展旅遊牽涉的法令有《野生動物保育法》、《森林法》、《發展觀光條例》、《原住民族基本法》、《民宿管理辦法》、《自然人文生態景觀區專業導覽人員管理辦法》、《人民入出臺灣地區山地管制區作業規定》、《國家公園法》、縣市政府登山活動管理自治條例等，如在墾丁國家公園，還牽涉《墾丁國家公園海域遊憩活動管理方案》、《墾丁國家公園後壁湖遊艇港港區及其活動水域之禁止及須經許可事項》、《進入墾丁國家公園南仁山龍坑生態保護區申請許可作業須知》等規定，社區從事旅遊皆須遵守。

目前全臺灣各地農漁村、社區、部落在各公部門（如原民會、客委會、交通部觀光局各國家風景區系統、內政部營建署國家公園系統、農委會、林務局、水保局、勞動部、文化部、教育部青年發展署、經濟部商業司）與各級政府歷年來以社區總體營造、城鄉新風貌、社區林業、農村再生、生態旅遊、地方產業發展、文化創意、青年壯遊、知識發展創意經濟，及現在正夯的地方創生……等各種計畫名目下輔導的社區最終幾以發展觀光旅遊促進地方經濟發展為目的。而墾丁國家公園管理處輔導的社頂部落及林務局嘉義林區管理處輔導的東石鄉鰲鼓濕地周邊社區（港口、鰲鼓、四股）除了有正規的生態旅遊操作方式，在地從業居民也會義務巡守旅遊地資源，並監測核心物種，業者更提撥部份營收作為生態保育或社區公益回饋金，讓社區分享發展生態旅遊的利益。這二處社區型旅遊地在觀光發展與生態保育兼顧的表現都是國際範例，但旅行社不見得想推這樣的遊程，有的雖願意合作行銷全套遊程卻要壓低在地收費以擴大旅行社利潤，如此為家鄉拼經濟、為子孫顧環境的社區居民怎堪為旅行社作嫁？

各地農漁村、社區、部落在接受輔導並有所成後，政府不可能拉拔一輩子，總要社區自立自強，社區也有自覺要靠自己永續發展，但面臨最大的適法問題卻是《發展觀光條例》對執行觀光旅遊業務適用對象的限制。《發展觀光條例》賦予旅行社特許權利，「非旅行業者不得經營旅行業業務」，只有旅行社可以「為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬」，而「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」，且若「無照行銷」則「未依本條例規定領取營業執照或登記證而經營觀光旅館業務、旅行業務、觀光遊樂業務、旅館業務或民宿者，以廣告物、出版品、廣播、電視、電子訊號、電腦網路或其他媒體等，散布、播送或刊登營業之訊息者，處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」

不過，在實務上，社區組織（或窗口）對遊客提供的服務，只是整合社區內（或鄰近）的相關在地旅遊服務內容如住宿、接駁、體驗、解說、表演或購物（農特產）等，推薦給遊客或代為預約，是地區內封閉的旅遊服務系統（如圖1 ）。

這些在地服務資料不見得旅行社可以清楚掌握，而相關運作機制更非旅行社可以直接涉入安排的。社區生態旅遊組織或窗口的功能是地區內業者相互照應，互相支援來客消息及組合服務內容。它不像旅行社業務是處理開放的旅遊服務事務系統（如圖 2），旅行社可以幫遊客跨越全台甚至國外「設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續」，這些都無關社區組織（或窗口）的運作事項。

遊客在社區旅遊，由社區組織（或窗口）安排的是在地解說員、在地接駁交通工具、在地住宿（如民宿）、安排的是在地風味餐，在在符合行政院永續會公布的《生態旅遊白皮書》中所述：「必須儘量使用當地居民之服務與載具、必須聘用了解當地自然文化之解說員」的原則，而且也沒侵害到旅行社跨地跨境旅行業務，它反而是協助旅行社安排遊客進入社區旅遊的好幫手，具有分工合作之效，因此社區組織（或窗口）幫遊客安排在社區旅遊的種種服務實未侵犯「發展觀光條例」對旅行社的特許權益。

現在很多農漁村、部落、社區發展的是生態旅遊，是小眾、環保、保育、公益、永續的產業型態，而臺灣目前數不到五根手指頭的旅行社有正確的生態旅遊概念與做法，政府怎能將好不容易培養起來還嗷嗷待哺的社區生態旅遊能量交付給完全外行的旅行社操作並靠沒概念的旅行社行銷？

無論農漁村、部落或社區（「社區」是一個籠統概念，沒有一定範圍或參與單位數量的限制，是以有限範圍內旅遊資源及服務能量的統合性來認定）有無實體組織整合與協助在地業者為遊客提供遊程相關服務，旅行社可以透過社區窗口獲得社區生態旅遊服務，這是法令所允許的。當前問題在於社區窗口如果自行對外行銷，招攬遊客，則被視為侵害旅行社權益而違反《發展觀光條例》。但在現實面，不是所有社區的遊程都為旅行社青睞，也不是所有旅行社都願意操作社區生態旅遊的小眾市場，而且很多社區旅遊根本沒有所謂「回扣」或「佣金」可拿，更讓旅行社對社區、部落旅遊業務沒有興趣。旅行社不可能行銷臺灣所有社區的遊程，因此社區必須自己想辦法行銷，讓更多人知道社區的美好與付出，而願意到社區一遊，支持社區，並促進當地經濟發展與環境資源永續。社區窗口對外行銷遊程應可視為社區業者（如接駁、餐飲、住宿、解說、體驗、文化展演、工藝、農特產品、紀念品……等）的聯合行銷作為，為遊客整合的是自己社區旅遊相關的服務內容，並沒有侵犯旅行社跨區跨境整合遊程服務的權益。如果每個社區為了行銷自己的遊程，而必須成立旅行社，這對社區業者是不可承受之重，也是擾民的苛政惡法。

而部落客、網紅跟工作室等是否放寬讓他們經營旅遊業務，則需要審慎考量，因為這對旅行社確實不公平，但政府各部門大力扶植（甚至很多是重疊投資）發展地方觀光，在地人為生計、為環境、為挽救又老又窮的家鄉找活路的農漁村、社區、部落組織卻無法自主行銷與操作旅遊業務，真是莫名其妙！

交通部觀光局應該在行銷與操作遊程資格認定上立即有所調整，允許農漁村、社區、部落可以自主行銷與操作在地遊程，才符合全臺灣各社區在各機關無論什麼計畫名目輔導下都以發展旅遊為具體成果展現而有行銷需求的現狀，也才是農漁村、社區、部落正在蓬勃興起的旅遊服務微型經濟能永續發展的助力政策。

至於如何修訂《發展觀光條例》，宜由主管機關交通部邀集在各地社區輔導產業發展的各相關部會與各權益關係人代表如旅行業公會、地方社區代表與學者專家一起研議解套鬆綁方法，且事不宜遲，以免民怨愈積愈深。

「扭轉過往保守、錯誤的觀光法令，不也是轉型正義的一環？」

 

2019/04/12 後記

立法委員余宛如在臉書寫下以下文章，讓我深感這就是政府最會做的事情，挖坑讓民眾跳。政府不解套，「地方創生」還是會變成「地方往生」的。

請參閱余委員臉書文章如下：

【萬眾期盼的社區小旅行函釋，根本白忙一場 ?！】

上個月我質詢國發會推動地方創生，指出政府長期投入經費鼓勵地方發展在地產業，其中部分社區團體發展出特色小旅行，卻常涉及違反觀光發展條例「非旅行社不得經營旅行業務」的規定，遭致檢舉並罰款的狀況。當時國發會陳美伶主委告知，已協調交通部觀光局社區發函解釋，社區經營小旅行不會違法。我當面提醒陳主委，觀光局不必修法就可解套的說法，似乎與我與地方社區訪查座談的經驗相左，陳主委仍承諾此函釋將可解決問題。

等了超過一個月，終於盼到這個萬眾引領期盼的函釋。結果還是繼續要求地方社區在「文宣與行程上大玩文字遊戲，躲躲藏藏規避法規適用」（見本人前文 https://bit.ly/2VGCyts），宣稱自己不是旅遊，而是體驗或教育研習，所以不違法。諷刺的是，原本社區就已經經由被不斷被檢舉開罰，都罰到自己長出技能來迴避法規，這個大家都已經會了的事，何需交通部觀光局多此一舉，大費周章解釋？

先給了一顆不是糖的糖後，還不忘再加上「…為避免非旅行社者假藉招攬旅客旅遊，肇致合法旅行業者及旅遊消費者權益受損」，請各部會告知地方社區，如果你/妳踩線了還是違法，最好還是依法成立旅行社。真不知道這幾句話是講給地方社區聽的，還是另有表態的對象？

整篇讀完感覺行政部門費盡苦心，怕大家可能誤解或是看不懂發展觀光條例的要旨，體貼地把我們原本就知道的事情，用一個兩頁的函釋再說一次。不禁大嘆公部門果然是深似海，右邊陪笑，左邊不得罪，其實一步也未跨出原有框架。

【公帑稅金研發出的社區產業，怎麼就變成損及旅行社權益了? 】

我必須指出，地方社區在政府支持之下，長期蹲點研發產出的小旅行，竟然可能損及現有旅行社的「合法權益」，這頂帽子實在是太大了，而發展觀光條例的大西裝，也未必適合地方社區直接套用。

其實現有的旅行社幾乎沒投資這種需要長期蹲點的功夫，也很少參與研發，其行程上具有單點長時間停留體驗為主的特色，因此經營成本結構，無法與團體旅遊利益，多依靠休息站與特產店購物回饋相比，導致旅行社對此類旅遊興趣缺缺，社區接待的旅客其實都是家庭親友自由行，與團體旅遊客源幾乎沒有重疊。從時代背景、行程內容、主要客源來看，這幾乎是兩種不同的產業形式。政府一方面照顧旅行社權益，同時也要幫自己長期扶持地方社區，規劃一條合法的路。

我絕不希望這篇文章被誤解為挑起部門對立，但與其用法規設下成立旅行社的門檻，迫使社區成立公司，做為唯一的解方，我們也應思考是否給予特定區域小旅行合法的地位。

為保障消費者權益，地方社區絕對願意投保足夠的保險，然而資本門檻不保證旅遊品質，資本也不會帶來稅收，但社區經營符合自由行趨勢的深度體驗，所產生的活絡交易，卻可以帶來穩定的稅收。

我們應當避免因為不合法的威脅太大，導致交易轉為地下經濟，政府先期的投資，最後無法回收。長期對大家都有利。畢竟政府一直宣傳要增加來台觀光的人數，而自由行當道，旅遊服務碎片化的趨勢下，深度體驗的商品越多，我們就越有機會賺取越多觀光外匯，而地方社區的產品越成熟，旅行業可以招攬的遊客類型就越多，對大家都是好事。

再重申一次我的訴求：給新發展出的產業一條合法營運的路，共生共榮，消費者權益獲得保障，政府稅基增加，就業增加，全民共享新經濟發展果實。

 

延伸閱讀：

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賴鵬智對20190809聯合報社區小旅行新聞內容的澄清說明

20190503社區小旅行合法納管公聽會紀要

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全台社區大怒吼：不要讓過時觀光法令害得地方創生變成地方往生—請連署【特定地區小旅行合法納管，共創觀光新藍海】共同聲明

「特定地區小旅行合法納管，共創觀光新藍海」公聽會全程錄影

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